Analyse de la loi des finances 2009 au Burundi

lundi 9 novembre 2009,par Jean Bosco Nzosaba

Dans un contexte de sortie de crise et de besoins criants en matière de développement, le Gouvernement du Burundi a souscrit à un certain nombre stratégies, notamment aux OMDs, et a conçu son propre document de référence à savoir le Cadre Stratégique de Croissance et de Lutte contre la pauvreté, CSLP.

Or, il a été constaté par le passé un écart persistant entre les déclarations du Gouvernement et les priorités qui sont les siennes en matière de dotation budgétaire des différents secteurs pour être en accord avec sa politique de croissance.

Dans l’exercice d’analyse budgétaire annuel, l’OAG souhaite vérifier la cohérence entre les stratégies économiques du Gouvernement et l’outil désigné pour mettre en œuvre ces stratégies à savoir, les allocations du Budget de l’exercice 2009.

L’analyse porte sur la structure de la Loi des finances pour l’exercice en cours afin d’apporter plus de lumière à l’opinion publique quant à l’engagement réel du Gouvernement pour le développement. Le rapport établi à cet effet contient des recommandations fondées sur les analyses circonstanciées du contexte particulier d’intégration régionale et sur les données de base des budgets antérieurs.

Perspectives encourageantes de restauration de la sécurité et de paix durable.

Elles portent à espérer qu’une part plus importante des ressources financières de l’Etat pour les exercices ultérieurs sera réellement consacrée au développement du pays. Le besoin d’intégration régionale face à la mondialisation galopante conduit à des nouvelles pressions budgétaires en plus des besoins d’harmonisation tarifaire occasionnant des pertes en termes de recettes.

Pertinence de la Loi des Finances au regard de la mission de l’OAG.

L’analyse de la Loi des Finances est conforme à la mission de l’OAG, une Association sans But lucratif qui s’est fixé plusieurs objectifs spécifiques, dont la promotion de la participation de la population dans le processus de prise de décisions et le suivi des engagements à tous les niveaux. Par rapport aux analyses antérieures menées par l’Organisation pour les exercice 2007 et 2008, l’OAG constate que très peu de progrès ont été réalisés dans la poursuite des objectifs fixés à court et moyen terme dans le CSLP, et à long terme par la mise en œuvre des programmes en vue d’atteindre les OMDs.

Un contexte politique marqué par les perspectives encourageantes de restauration de la sécurité et d’une paix durables.

Le document rappelle que la démobilisation des dernières forces rebelles du FNL, la transformation du mouvement en parti politique et son insertion dans les institutions de la République marquent un pas important. Il pose aussi la question primordiale de savoir si dans la Loi budgétaire 2009, le Gouvernement s’est doté des moyens suffisants de sa politique axée sur la promotion de la paix sociale et du développement durable. Il rappelle que le Budget 2009 doit tenir compte du contexte de l’intégration du Burundi dans la Communauté Economique de l’Afrique de l’Est, CAE, du contexte régional de son appartenance à la COMESA et aux autres institutions communautaires, du contexte international en relation avec les OMDs et la Déclaration de Maputo. Le rapport souligne la problématique de la fiscalité burundaise qui a été toujours contrariée par les besoins pressants de la population, notamment en matière d’éducation et santé pour tous, face à l’insuffisance des ressources fiscales dont l’assiette est fortement restreinte.

Une fiscalité qui constitue un faible instrument de promotion du développement.

Le document rappelle que la fiscalité est un instrument de promotion du développement durable qui doit, non seulement permettre au gouvernement d’assurer aux citoyens les services de base en matière de sécurité, d’éducation et de santé, mais également dégager des ressources à consacrer aux projets de développement durable. Comme instrument de solidarité nationale et de justice distributive, la fiscalité est un outil par lequel l’Etat prélève des ressources financières auprès d’une catégorie des populations mieux loties, en vue de leur distribution en faveur des groupes de citoyens moins favorisés. La fiscalité comme instrument d’intégration régionale demande que le Burundi conçoive dorénavant sa politique et son Budget dans le cadre de son adhésion à la CAE. Enfin, comme instrument d’atteinte des OMDs, la fiscalité doit donner au pays les moyens d’atteindre les huit (8) objectifs OMDs, à quelques six ans de l’objectif 2015. Le rapport jette un regard croisé sur les principes énoncés et constate que ces objectifs seront difficilement atteints vu les moyens financiers limités dont dispose le pays. L’analyse constate en outre la cohérence avec les lois des Finances antérieures, mais relève des lacunes en ce qui concerne la concertation préalable entre le Ministère des Finances et les Départements ministériels, encore moins avec la société civile, entièrement écartée du processus. Le rapport note également la précipitation qui caractérise la préparation des budgets, les points forts, les insuffisances de la Loi des Finances 2009, ainsi que le déficit important de la dite loi, qui atteint plus de 16% des recettes fiscales et des Dons.

Des recettes fiscales perçues sur une assiette fiscale étroite.

Quoique l’évolution des Recettes 2009 représente une augmentation sensible par rapport aux budgets antérieurs, son niveau est encore insuffisant par rapport aux nombreux besoins de base de la population. Le Budget général de l’Etat, à l’exclusion des dépenses des fonds spéciaux, s’élève à 554 466 458 684 Fbu dont 460 713 903 030 Fbu, soit 83,1.% destinés au fonctionnement des services et 93 752 555 654 Fbu, soit 16,9%, est consacré au Budget d’investissement. Il faut également noter que l’étroitesse de l’assiette fiscale est caractérisée par un secteur formel structuré très restreint, car il n’est constitué que par environ 842 contribuables, dont 210 Grandes entreprises et 632 Petites et Moyennes Entreprises, PME. Par conséquent, le poids de la fiscalité directe est supporté par moins de 1 000 contribuables. Bien plus, le secteur informel, qui représente au moins 60% du PIB échappe en grande partie à la fiscalité.

Pour ce qui concerne l’impôt sur les revenus professionnels, l’assiette fiscale sur laquelle repose l’impôt sur les rémunérations est également très étroite, composée d’environ 60 000 salariés du secteur public et environ 40 000 salariés du secteur privé. Le rapport note que malgré l’étroitesse de l’assiette fiscale, grâce aux Dons, les Recettes du Budget 2009 ont considérablement augmenté, passant de 484, 8 Mds de Fbu en 2008 à 710,2 Mds de Fbu en 2009, soit une augmentation de 47%. Cette augmentation est particulièrement imputable à l’augmentation des impôts sur le commerce extérieur et les transactions internationales qui sont passés de 37,5 Mds de Fbu en 2008 à 72,5 Mds de Fbu en 2009, soit une augmentation de 93%, et aux Dons, qui sont passés de 154 Mds de Fbu en 2008 à de 237 Mds de Fbu en 2009, soit une augmentation de 52%. Cette augmentation traduit une reprise et une consolidation de l’aide extérieure. Les interventions des bailleurs en faveur du Secteur agricole, sous forme de dons ou de prêts, sont évaluées à 106 Mds Fbu en 2009.

Il faut souligner également que la conséquences du passage de 4 à 3 bandes de la structure des droits d’entrée et la réduction des taux dans le cadre de l’adhésion du Burundi à l’Union Douanière de la CAE en Juillet 2009, aura comme effet la suppression des droits d’entrée sur les échanges intra communautaires, donc un impact en termes de réduction des droits d’entrée sur les produits communautaires originaires de Tanzanie et de l’Ouganda qui sont encore frappés de droits d’entrée.

Une augmentation sensible des dépenses de l’Etat mais qui ne privilégie pas le secteur agricole.

Le Budget 2009 accuse une augmentation substantielle des dépenses du Budget Général de l’Etat, car les dépenses totales du Budget consolidé pour la période 2009 représentent une augmentation de 186% par rapport à celles de 2007 et 133% par rapport à celles de 2008. De même, comme dans le passé le Budget 2009 est caractérisé par la prédominance de la masse salariale dans le Budget des dépenses qui absorbe 163 Mds de Fbu, soit environ 43,5% des dépenses courantes, ou environ 13% du PIB en 2009, estimé à 1,250 Mds de Fbu. De même, la Budget 2009 n’a pas fait exception par rapport aux Budgets des années antérieures, puisque il est caractérisé par le saupoudrage des ressources sur de nombreux départements chargés pratiquement des mêmes missions, avec peu de moyens mis à leur disposition.

Des exonérations jugées trop généreuses notamment en faveur des ONGs.

Une rubrique spéciale est consacrée aux exonérations qui représentent un manque à gagner d’environ 20 Mds de Fbu, dominées par les exonérations octroyées aux ONG ainsi que celles relatives aux marchés financés par l’extérieur, qui devraient être mieux contrôlées et exemptes de complaisance. L’examen de quelques dépenses des ministères sélectionnés fait apparaître la prédominance des services généraux qui absorbent 54,9% des ressources des Budgets ordinaire et d’Investissement, suivis des services sociaux qui absorbent 33,6%, et enfin les services économiques qui absorbent 11,5% du Budget.

Une insuffisance des ressources consacrées au secteur agricole.

Tenant compte du contenu des Termes de Référence, le document contient une analyse spécifique des ressources consacrées à la promotion du secteur agricole. Il commence par la définition du Secteur agricole en le limitant délibérément au secteur de la production vivrière impliquant les petits paysans, suivis des commentaires généraux. La production vivrière qui contribue à hauteur de 25% dans le PIB et occupe la majeure partie de la population active, rappelle qu’en 2007, s’est accrue de 3 %, une croissance qui reste en général moins sensible ou dérisoire face à un taux de croissance démographique de même ampleur ou légèrement supérieur.

Le Gouvernement a promulgué une nouvelle Stratégie Agricole Nationale (SAN) qui couvre la période entre 2008 et 2015. Cette stratégie est basée sur 4 axes : i. Accroissement durable de la productivité et de la production agricole ii. Promotion des filières et de l’agri business dans une perspective d’amélioration et de développement des sources de revenu. iii. Professionnalisation des producteurs et développement des initiatives privées iv. Renforcement des capacités de gestion et de développement du secteur agricole De même, le Document du CSLP place l’agriculture au centre des préoccupations des pouvoirs publics, mais le constat est que malheureusement le Budget national ordinaire consacré au Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage s’élève à un montant de 19 949 418 111 Fbu, soit environ 3,6% du total des dépenses ordinaire et d’investissement de l’Etat, ou 2,4% du Budget national consolidé.

Il souligne l’insuffisance grave des Budgets alloués aux Directions Provinciales de l’Agriculture et de l’Elevage, DPAE, bras droits du Ministère, qui ont besoin d’être dotées des moyens suffisants en termes de ressources financières et humaines et plaide en faveur d’une décentralisation des crédits concentrés présentement au Cabinet du Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, qui à lui seul absorbe 74,9% des crédits alloués au Ministère. Il déplore le soutien insuffisant accordé à la recherche agricole, notamment à l’ISABU, la nécessité d’investir dans l’augmentation des rendements agricoles tenant compte de l’exiguïté des terres et de la forte densité démographique.

Il est rappelé que les dépenses pouvant être considérées comme destinées à soutenir le secteur agricole qui proviennent notamment des tirages sur prêts de développements, sont estimés quant à elles à 31 926 639 759 Fbu. Ces dépenses sont répertoriées au Tableau 01 de la Loi de Finances. Ajoutée au Dépenses ordinaires, cette somme porterait les dépenses en faveur du secteur agricole à 51 876 057 870 Fbu, et représenteraient environ 6,3% des dépenses du Budget Général de l’Etat fixé à 826 141 240 165 Fbu.

En ce qui concerne l’affectation des dépenses PPTE, l’aspect positif de ces dépenses est que le Gouvernement et les bailleurs privilégient l’investissement qui absorbe 28 463 674 634 Fbu, soit 58,9% des allocations budgétaires fixées à 48 Mds de Fbu. La lacune qu’il y a lieu de souligner est que le secteur agricole ne reçoit qu’une dotation de 1 927 100 000 Fbu, soit seulement 4% des allocations. L’OAG plaide en faveur d’une inclusion des investissements dans la promotion du secteur rural dans les secteurs ciblés par la lutte contre la pauvreté.

L’OAG constate que le maillon qui continuera à manquer au niveau des moyens financiers mobilisables pour le secteur agricole est la mise à disposition des paysans des crédits abordables en termes de taux d’intérêts et de durée de remboursement. Il rappelle que les paysans agriculteurs et éleveurs font partie des catégories vulnérables et qu’elles devraient bénéficier des crédits à conditions douces, alors qu’actuellement, les crédits octroyés par les IMFs sont grevés d’intérêts allant jusqu’à 30% l’an.

Il est cependant utile de rappeler qu’il existe d’autres parties prenantes nationales dans le financement du secteur agricole, dont notamment les sociétés paraétatiques comme l’OCIBU, les sociétés théicoles, la SOSUMO, de même que la privatisation de la filière café permettra aux sociétés de lavage des cafés d’entrer en compétition pour encadrer les paysans en vue d’une production des cerises de meilleure qualité et d’une plus grande valeur ajoutée.

Nécessité d’introduire quelques mesures générales et spécifiques destinées à améliorer les Finances publiques.

Il s’agit notamment des propositions des pistes en vue de l’élargissement de l’assiette fiscale sans augmenter les taux d’imposition. Il est suggéré que le Gouvernement procède à une étude de scénarios (trois ou quatre), pour déterminer le taux d’augmentation des recettes fiscales qui pourraient être générées par la diminution des taux d’imposition (par exemple, 25%, 20%, 15%) , en tenant compte du fait que ces diminutions des taux encourageraient beaucoup de contribuables à ne pas tricher, donc aboutirait à un élargissement de l’assiette fiscale et probablement à une augmentation des recettes de l’Etat. L’étude des scénarios pourrait utiliser les méthodes de calcul d’élasticité.

D’autres mesures ou décisions sont suggérées ou appuyées notamment ; i. Le soutien de l’OAG à la mise en place rapide de l’Office des Recettes pourvu d’une autonomie de gestion. ii. Le soutien de l’OAG à la mise en place rapide de la TVA avant le 1er Juillet 2009. iii. La proposition de l’OAG de création d’un fonds de bonification des intérêts sur prêts octroyés aux producteurs agricoles par les IMFs. iv. Une proposition de rentabilisation des ressources limitées dont dispose le Burundi en privilégiant la trilogie « irrigation, fertilisation des sols et semences sélectionnées ».

Recommandations spécifiques au Gouvernement et à toutes les parties prenantes au financement et à l’exécution du Budget de l’Etat.

L’OAG recommande notamment :

1. Au Gouvernement : i. De réviser rapidement le Budget 2009 en l’étendant du 1er Juillet 2009 au 30 Juin 2010, afin de se conformer aux directives de la Communauté de l’Afrique de l’Est, CAE. ii. D’allouer plus de ressources au secteur agricole, en consacrant plus d’investissements à la trilogie « irrigation, fertilisation des sols et semences sélectionnées ». iii. De créer un fonds de bonification des intérêts aux prêts octroyés par les IMFs au monde rural.

2. Aux Bailleurs de fonds, notamment : i. De reconnaître que l’augmentation de la production agricole en vue d’injecter les revenus monétaires dans la population est un objectif primordial de lutte contre la pauvreté au même titre que l’amélioration des systèmes d’éducation ou des infrastructures sanitaires* ii. D’adhérer à la Déclaration de Paris sur l’amélioration de l’efficacité de l’aide au développement

3. A la société civile, notamment : i. De continuer le plaidoyer en faveur d’un plus grande part du Budget national à consacrer au secteur agricole ii. De soutenir l’harmonisation des procédures fiscales du Burundi avec celles des pays de la CAE iii. De soutenir la mise en place rapide de l’Office Burundais des Recettes, un organe qui contribuera à augmenter et mieux administrer les recettes de l’Etat.

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